南海問題貫徹“雙軌思路”,突出中國與東盟的政治與安全合作,是中國和東盟關係的新機遇。
  原標題:“雙軌思路”是處理南海爭議的最佳途徑
  《中國新聞周刊》文/朱鋒 (作者為南京大學中國南海研究協同創新中心執行主任)
  本文首發刊載於11月20日發售的《中國新聞周刊》總第685期
  李克強總理在緬甸東亞峰會中關於“中國明確和堅持處理南海問題的‘雙軌思路’”的這一番講話,不僅再度向國際社會闡明瞭中國政府在解決南海爭議問題上的基本方針,同時也展示了中國政府願意積極採取行動,在協商一致、相互尊重和平等互利的原則上早日穩定和解決南海爭議的意志和決心。
  從目前各國就南海問題提出的各種穩定和解決方案中,中國的“雙軌思路”不僅最為契合南海爭議的基本性質,同時,也是最為平衡、務實與合理的行動方案。
  “雙軌思路”重在務實、平衡
  南海海洋領土的主權爭議已經成為困擾東亞區域安全的重要隱患之一。如何解決這些爭議,不僅考驗著南海主權爭議當事國的和平解決衝突的意願,更重要的是,對於中國和東盟關係的未來也是一個重大挑戰。
  南海島嶼的主權爭議既是歷史遺留的問題,同時,也隨著東盟各國對南海資源、漁業、航運依賴的不斷擴大和深入,領土爭議背後的利益競爭因素也在不斷上升。特別是近年來,美國、日本、澳大利亞等國為應對中國崛起,大幅度調整軍事和安全戰略,從對南海主權爭議的“不介入”政策轉向全面干涉性“介入政策”,竭力將推動南海問題的解決方式,視為拉攏東盟國家做強美日等國在東亞戰略勢力範圍、共同制衡中國、保證美國在亞太地區戰略優勢的重要抓手。南海局勢正是因為這些“域外大國”的插手和介入,而變得日益複雜,單純的海洋領土主權爭議因為大國競爭的魅影而變得日趨尖銳。
  針對南海局勢的新現實,中國政府審時度勢,提出瞭解決南海爭議的新方針。以“雙軌模式”解決南海爭議的戰略構想,旗幟鮮明地表達了中國政府和社會珍惜與東盟國家的友好合作、致力於發展雙方利益共同體、命運共同體和生命共同體基礎上剋服和解決南海衝突的新思路。
  李克強總理11月13日在內比都東亞峰會上的講話,強調“雙軌模式”作為中國政府解決南海爭議的政治立場,並對如何推進“雙軌思路”進行了具體的說明。在管控南海爭議、促進南海局勢穩定方面,李克強贊揚了中國與東盟有關國家的海事部門間建立“海上聯合搜救熱線平臺”的建設性進展,支持中國與東盟各國外交部門間建立應對海上緊急事態“高官熱線”。
  與此同時,中國與東盟國家也在努力探討建立南海沿岸國之間的各種交流合作機制。在尋求解決爭議的過程中,中國倡議有關國家積極探討共同開發南海油氣資源的現實方案,這也是管控分歧問題上可以採取的現實、有效的辦法。李克強總理的這一番講話,事實上為南海爭議的解決指明瞭未來的方向。中國的“雙軌思路”雖然在少數東盟國家中引起了“雜音”,但在東盟多數國家中已經深得人心。筆者於11月17日-18日在越南峴港參加南海問題的國際學術研討會,印度尼西亞駐越南大使馬亞法斯在交流中對我表示,包括印尼在內的大多數東盟國家理解中國在南海問題上的新思路,也願意和中國一起共同合作來平息和解決南海爭議。
  “雙軌思路”是中國和東盟合作的戰略機遇
  從上世紀90年代初到現在的二十多年間,中國和東盟國家關係已經取得了一系列歷史性的突破,雙方的政治、經濟、社會和防務交往不斷密切,一系列制度性的合作機制得到了建立。中國和東盟國家密切合作,不但通過友好協商、擴大共識、管控爭議和實現漸進式的南海主權爭議解決方式;同時,南海局勢的穩定、共同開放和共同保護南海的資源、環境、生態和航運,也必將使得中國和東盟的戰略伙伴關係躍升到一個歷史的新高度。
  南海是亞洲大陸東南部的一顆璀璨明珠。南海物產豐饒、水域遼闊、資源充沛,南海沿岸的7個國家、近5.1億人口在南海周邊棲息、生存和發展。南海作為連接西太平洋和印度洋、貫通東北亞與東南亞的黃金水道,同時又是國際能源、礦產和貨物運輸最為繁忙的海上運輸線。將南海建設為亞太地區的“和平之海”“合作之海”與“繁榮之海”,是東亞國家共同的理想和心愿。
  南海問題說到底,是東亞的問題,是南海沿岸國之間的求同存異、化解矛盾和提升合作進程的問題,更是中國和東盟關係能否超越經濟和社會性的共同市場和互聯互通,進一步走向在政治、安全和戰略領域建立有效合作關係、管理和解決自身問題的制度性合作能否升級的重大問題。只有積極和建設性地推動“雙軌思路”,中國和東盟“10+1”機制才會更有內涵、更有成效,中國和東盟的合作,才會真正創造性地解決問題和深化合作。
  中國一直鼓勵東盟作為次區域組織在制度建設、能力建設上的進步和發展。中國和東盟也已經積累了超越單純經濟合作,在各自相關的安全領域內合作應對挑戰的成功經歷。例如,湄公河流域的聯合反毒巡航與執法、打擊中國和東盟國家間越境犯罪等等。在面對東亞區域安全局勢的新變化,中國與東盟之間的磋商與合作始終在不斷發展,雙方在如何穩定和增進地區安全秩序上一直存在著不斷擴大的共同語言。
  2013年10月,李克強總理在文萊參加東亞峰會時,曾富有遠見地提議建立和建設東亞多邊安全合作機制,將提升中國和東盟的區域安全合作、增強彼此可協調的區域安全增強能力,列為中國與東盟關係建設的重要目標。隨著習近平主席提出的“一路一帶”戰略規劃的新進展,中國與東盟打造更加緊密型的經濟一體化進程、推動互聯互通水平新發展的強大經濟和社會要求,必然需要中國和東盟戰略與安全合作的新配合與新支持。南海問題貫徹“雙軌思路”,突出中國與東盟的政治與安全合作,是中國和東盟關係的新機遇。
  “雙軌思路”才能盡可能排除南海局勢上地緣政治的魅影
  南海存在著領土主權爭議,也存著海洋劃界、資源開發等問題上的競爭。然而,南海沿岸國的領土主權等爭議儘管複雜,卻從來不是威脅南海穩定與安全的因素。相反,南海墮入“苦難之海”,從歷史上看只有兩種情況。一種是西方殖民主義推行帝國主義政策,借助南海侵略、掠奪和霸占東亞國家。歐洲殖民主義者從18世紀後半期、到19世紀中葉在東亞進行的殖民征服,以及軍國主義的日本竊取南沙、西沙等南海島嶼,將之改名為“新南群島”,把南海島嶼變成日本侵略者對奴役東南亞國家的中轉站。
  第二種是二戰後亞太區域大國間的冷戰等地緣政治的尖銳對抗,又使得南海成為外力干涉亞洲事務的驚濤駭浪之地。第二次世界大戰之後,日本軍國主義被打敗了,曾盤踞東南亞的歐洲殖民主義者被迫撤退了,南海成為了東亞兩股戰略力量角逐地緣戰略優勢的亞洲主戰場之一。1964年美國國會通過“東京灣決議”,擴大對越南北方的轟炸,越南戰爭爆發。南海周邊的菲律賓、新加坡和泰國,都曾經成為美國進行越南戰爭、用軍事力量遏制所謂東亞共產主義擴張的重要基地和軍事盟友。70年代前蘇聯駐軍越南金蘭灣,南海又見證了前蘇聯在東亞的戰略擴張。
  冷戰結束後,中國和東盟國家關係全面恢復、並取得長足進展。南海見證了中國-東盟經貿區和互聯互通建設基礎上的東亞經濟一體化進程的卓越成就。但籠罩在南海上空的地緣政治魅影卻始終揮之不去。
  當中國崛起,南海問題原本正常的主權爭議和沒有解決的海洋劃界和資源開發,本可以平靜地通過中國和爭議當事國的談判來平息和解決爭議。但由於美國、日本等國狹隘的地緣政治觀念再度作祟,南海原本單純的主權爭議正在因為地緣政治魅影的唆使,正在變得複雜、動蕩。
  美國先是通過2010年7月在東盟地區論壇上談“南海航行自由”,接著在2011年11月推出“亞太再平衡戰略”,2014年4月又和菲律賓簽署10年軍事基地使用協定,擴大了美國在菲律賓的駐軍防衛。美國防務官員和高級軍事將領,頻頻出訪東盟國家。安倍政府上臺以來,日本也毫不掩飾其在南海的地緣政治興趣,通過頻頻出訪東盟國家、加大日本投資和政府開發援助、承諾向越南和菲律賓提供巡邏艇等方式,也要在南海“插上一腿”。
  當美國和日本一味從所謂中國崛起的“戰略擴張”來看待中國在南海正常的維權行動,當這些地緣政治的傳統強國總是盯著亞太海域、眼中看到的只是戰略博弈的“大棋盤”,南海局勢又怎麼可能真正走向穩定?
  南海爭議的平息只有一個出路,就是中國所倡導“雙軌思路”——南海主權爭議等問題留給爭議當事國談判解決,南海爭議的管控和治理機制的建設留給中國和東盟解決。過去24年的歷史進程中,中國和東盟已經證明瞭他們的能力和眼光。雙方的合作不僅可以為南海爭議的緩解和管控建立規則,更可以為今後南海爭議的平息創造現實可行的方案。★
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